优秀论文
第十四届“辽宁法治论坛”获奖论文之一
w w w . y k f x w . c o m 2017年10月24日    y k f x w 访 问 104 次   

           辽宁自由贸易试验区建设中完善执法协调机制研究

                                                                                                 刘佳奇1 孙秋平2

   (1. 辽宁大学法学院,辽宁沈阳,110136;2. 中国(辽宁)自贸区营口片区,辽宁营口,115003 )
      摘要:自由贸易试验区建设中涉及执法权合理配置的问题。当前,自由贸易实验区存在执法不协调的问题,影响企业正常生产经营、造成不必要的执法资源浪费、影响企业合法利益、有损执法权威。建议辽宁自贸区建设中应当从执法协助、联合执法、建设统一执法信息共享平台、建立综合性执法机构等方面入手,完善执法协调机制。
  关键词:辽宁自由贸易试验区;执法;执法协调机制
  加快实施自由贸易试验区战略,是我国新一轮对外开放的重要内容。鉴于自由贸易试验区建设活动和内容涵盖经济社会改革发展的全领域、全要素、全时空,通过执法对自由贸易试验区建设实施必要监管的行政活动就不可能也不应当由政府的某一个职能部门或机构单独完成或全部胜任。可见,在自由贸易实验区执法过程中,必然要求形成执法权的多部门配置,以及各部门在各自的职权范围内对自由贸易试验区建设中活动行使执法权的状态。

    一、当前自由贸易试验区建设中存在的执法不协调问题

  在自由贸易试验区所涉政府各相关职能部门之间进行“分权”后,各职能部门往往仅从本部门、本行业的单一功能角度出发,在不同范围、以不同方式对自由贸易实验区建设活动行使执法权,这样极易导致管理目标之间的冲突。各相关部门之间必然出现权力竟争关系,进而带来管理上的不协调。当前,自由贸易试验区建设中的执法不协调问题突出表现在以下方面:
    (一)影响企业正常生产经营
  当前一些领域存在的检查任性、选择执法、人情监管、执法扰民等问题,成为影响自由贸易试验区发展的“痛点”、“堵点。一方面,每逢执法检查,大多要企业管理层出面,业务骨干配合,翻阅资料、调查询问,占用相当多的人力,造成企业顾此失彼,殃及正常的生产经营。另一方面,一些执法人员甚至借手中检查权力“吃拿卡要”,增加企业负担,极有可能扼杀发展中的自由贸易试验区企业。[作者简介:刘佳奇,男,法学博士,辽宁大学法学院副教授;  孙秋平,女,法学硕士,中国(辽宁)自贸区营口片区干部。  新华社:《切实解决检查任性执法扰民等问题》,《劳动报》2015年8月6日。]
    (二)造成不必要的执法资源浪费
  以税收执法为例,对同一纳税人往往重复进户开展纳税评估、税务稽查、税务审计等相同或相似事项的执法工作。其中,不乏进户执法前提已不存在、进户执法作用不大、可进可不进、可以通过信息共享或其他途径解决等情况。显然,囿于执法中的不协调、不协同,不仅企业浪费了人力,而且也浪费了执法机关的执法资源、徒增不必要的执法成本。
    (一)多头多层重复执法影响企业合法利益
  “每年来检查的部门一拨又一拨。”这是企业对政府监管部门的最直观感受。时下,企业接受“重复监督”的现象并不罕见,多头多层重复执法是长期存在的老大难问题。“重复执法”、“多头执法”造成对同一问题,各拿各的“尺子”去比,你也处理,我也处理,大多免不了经济上的处罚,吃亏的当然是企业。
    (二)有损执法权威
  监督多了,企业反而觉得无所谓,从而造成“边查边犯,屡查屡犯,禁而不止,令而不行”,降低了执法的权威,在一定程度上抵消了执法的作用。甚至在有些情况下,各种检查、把关是一种事先打招呼的方式。对于企业来说,被检查变成了“迎接”执法,执法效果可想而知。

    二、辽宁自由贸易试验区建设中完善执法协调机制的建议

  习近平总书记多次强调:“自由贸易试验区建设的核心任务是制度创新”。因此,辽宁自由贸易试验区建设应当充分发挥其推进改革和提高开放型经济水平“试验田”的作用,突破体制机制藩篱,在利用权力清单“清权”、“减权”的基础上进一步完善执法协调机制,提升执法的协调性和协同性,从而实现在执法机构设置、职能配置、管理行为以及人力、物力资源配置等方面的高效率。具体而言:
   (一)实现部门之间的协助执法
  自由贸易试验区执法的完成或者自由贸易试验区建设中政府管理职能的实现必然依赖于行政主体的行政能力,只有当行政主体具有比较强的执法能力时,自由贸易试验区建设中管理职能才能得以实现,执法行为才能较好地予以完成。随着现代行政权分工的细化,执法的专业性、技术性越发强烈,越来越对其他执法主体形成一种事实上不适当的排斥。然而,在一个行政执法过程中行政相对人权利的主张和诉权或者行政相对人所发生的法律行为则不一定能够与一个单一行政主体所掌握的技术要素完全对应,可能与诸多相关行政职能都发生相应的关系,但是一定意义上的权利诉求常常总是要归于一个行政主体的。例如,自由贸易试验区建设中企业的建立需要向工商部门申报登记,但对企业是否符合相关的自由贸易实验区准入标准,却需要环保、发展改革、能源等相关部门加以专业性审查。在这种情况下,某个单一的行政主体在行政执法的基础指数上就必然要依赖于其他行政主体协助执法。[ 参见关保英:《论行政执法中的行政协助》,载《江淮论坛》2014年第2期。]所谓协助执法,是指某一行政主体在执法中为了有效完成执法行为而请求其他行政主体予以协助,被请求的主体对请求主体进行协助的行政活动形式。[ 参见关保英:《论行政执法中的行政协助》,载《江淮论坛》2014年第2期。]建议,某一自由贸易试验区执法主体在以下理由或情形下应当或可以要求相关执法主体协助执法:
  (1)执法技术协助。即某一执法主体的技术手段不足以实现执法目的,需要相关执法主体给予执法技术协助。例如《湖南省行政程序规定》第 17 条规定,有下列情形之一的,行政机关应当请求相关行政机关协助:……(二)不能自行调查执行公务需要的事实资料的;(三)执行公务所必需的文书、资料、信息为其他行政机关所掌握,自行收集难以获得的……。
  (2)执法职能衔接。即需求执法协助的执法主体与被需求执法协助的主体间存在职能上的衔接,仅依靠单一主体难以实现执法目的。例如,《中国(广东)自由贸易试验区条例》第十条规定:“自贸试验区应当健全与海关、检验检疫、海事、海警、边防、港务、金融监管等中央驻粤单位的沟通协调机制,主动研究提出推进投资开放、贸易便利和金融创新等方面的改革创新措施,争取国家有关部门支持在自贸试验区先行先试”。
  (3)执法管辖协助。即某一执法事项超出了某一执法主体权力的范围,需要得到其他具有管辖权的执法主体的协助。例如,《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》规定:“自贸试验区管理机构应做好外商投资监管工作。如发现外国投资者提供虚假信息、遗漏实质信息、通过安全审查后变更投资活动或违背附加条件,对国家安全造成或可能造成重大影响的,即使外商投资安全审查已结束或投资已实施,自贸试验区管理机构应向国家发展改革委和商务部报告”。
  (4)非常态执法协助。即在处置或应对突发事件等非常态事件过程中而引起的行政协助。例如,《突发环境事件应急管理办法》第五条规定:“县级以上地方环境保护主管部门应当按照本级人民政府的要求,会同有关部门建立健全突发环境事件应急联动机制,加强突发环境事件应急管理”。所谓的“联动机制”,具体包含了需要部门之间相互给予必要协助的立法目的。
      (二)开展相关执法主体之间的联合执法
  联合执法,是指执法主体之间采取联合行动,对某些执法事务进行综合性整治的执法活动形式。实践中,上海海事局已与上海海关、上海出入境检验检疫局分别签署合作协议及备忘录,发挥各自监管领域内业务、信息、数据等方面的资源优势,实现“联合开箱”,加强对海运危险品集装箱谎报瞒报行为的协作共管、严厉打击。截至2016年6月,上海海事局与上海海关共联合开箱检查206次,查获谎报瞒报案件146起,开展联合执法行动39次,先后累计查阅集装箱货物单证资料2460余份。与检验检疫共实施联合执法查验142次,查获进口集装箱危险货物未申报案件14起,有力地保障了口岸货物贸易的运输安全。[ 新华网:《上海自贸区集约化海事执法提升监管能力》,网址:http://www.sh.xinhuanet.com/2016-09/13/c_135684849.htm。]再如,“中国(广东)自由贸易试验区广州南沙新区片区警税联合执法办公室”2016年8月揭牌成立,办公地点设在南沙区地税局。这是广州市公安局南沙区分局、广州南沙开发区国家税务局、广州南沙开发区地方税务局、广州市国家税务局北区稽查局联合成立的自贸区警税联合执法办公室,标志着该自贸区警税联合防范和打击涉税违法犯罪进入了新的发展阶段。联合执法的优势在于:
  法律规范对自由贸易试验区部分行政机关之间的授权不明确、不科学、操作性差,导致职权空白或交叉、冲突,多头管理与无人管理等现象大量存在,联合执法可以在一定程度上弥补这一立法缺陷。(2)联合执法打破了自由贸易试验区执法部门之间的隔阂,将不同区域、不同职能的执法力量集中到一个案件的办理中来,扩大了行政执法力量,克服了执法力量不足的问题,可以在一定程度上有效缓解自由贸易试验区行政执法中存在的人员配备不足与执法任务繁重的矛盾。(3)某些自由贸易试验区执法主体对某些行政事务没有执法权,如行政强制权、行政处罚权等,难以保证执法效果。联合执法有利于形成强化执法,协力整治重点难点问题,克服单一行政主体执法权力和手段的不足。(4)联合执法有利于克服部门利益,在自由贸易试验区各执法主体之间形成强化管理、依法行政的共识,避免相互推脱责任,使得违法行为得到及时有效的处理和纠正。[ 参见吴鹏:《“联合执法”应纳入法治的轨道》,载《云南大学学报(法学版)》2005年第6期;韩挺进:《联合执法在行政管理中的利与弊》,载《国土资源》2009年第3期。]
      (三)建设统一的执法信息共享平台
  传统的“条块分割”执法体制使得执法主体之间各自为政,各自依据自身职权和需要收集、处理与其之相关的信息。这导致各执法主体间在信息的交流上存在体制性障碍。实现执法信息共享,能够有效打破循环经济各执法主体间的信息壁垒,有利于增强循环经济执法工作的整体合力,提升执法的质量和效率。这样既便于相互协作配合,又有利于互相监督和制约,进而确保法律的统一和正确实施。[ 孙宝强:《应全面推广建设行政执法信息共享平台》,载《中国改革报》2009年2月4日。]例如,《中国(福建)自由贸易试验区管理办法》第四十六条规定:“建立部门间合作协调和联动执法工作机制。依法及时公开执法检查情况,涉及食品药品安全、公共安全、环境保护、安全生产的,应当发布必要的警示、预防建议等信息”。
  建设统一执法信息共享平台是运用现代信息技术技手段,建立信息收集、报送、处理、监督、反馈的网络平台,实现各行政执法部门之间的执法信息资源共享,为优化管理流程、提供高效便捷服务、加强监管提供支撑。实践中,上海自贸区共享信息平台已汇集税务、口岸、金融等34个部门超过400万条信息数据,并出台了《共享平台信息共享管理办法》。建议辽宁自由贸易试验区应运用物联网、云计算、大数据等技术,充分整合注册备案管理、行政许可管理、日常监管、应急管理、稽查执法、信用评定等信息系统,建立打通海关、质检、工商、税务、外汇等各部门的信息共享平台各类市场监管信息,建设统一的监管信息共享平台,促进监管信息的归集、交换和共享。同时,辽宁自由贸易试验区应制订统一的信息共享工作规范,明确信息采集、加工、传递、应用、反馈等环节的工作职责,健全信息共享长效机制,定期召开个部门联席会议,研究、探讨信息平台的改进措施。[ 汤婧:《六举措探索上海自贸区综合监管新路径》,载《经济参考报》2014年8月8日。]
      (四)探索建立自由贸易试验区综合执法机构
  所谓综合执法机构,是指为了解决行政执法领域的横向职权冲突和纵向行政效率的问题,通过对相关多个执法主体的职权进行整合,依法由其集中、统一行使并具有独立法律地位的行政主体。[ 周春莉:《行政权的整合——我国综合执法机构研究》,华东政法大学2004年硕士学位论文。]在我国,综合执法改革最早起步于1996年《行政处罚法》颁布实施后进行的“相对集中行政处罚权”的试点工作。目前,综合执法机构在文化、旅游、城市管理、湖泊保护等执法领域均有设立,如城管综合执法、文化综合执法等。2014年7月25号通过的《中国(上海)自由贸易试验区条例》第八条也规定,市人民政府在自贸试验区建立综合审批、相对集中行政处罚的体制和机制,由管委会集中行使本市有关行政审批权和行政处罚权。管委会实施行政审批和行政处罚的具体事项,由市人民政府确定并公布。
  党的十八届三中全会《决定》提出:“整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题,建立权责统一、权威高效的行政执法体制。减少行政执法层级。”《国务院关于印发中国(辽宁)自由贸易试验区总体方案的通知》(国发〔2017〕15号)也明确提出:“辽宁省能够下放的经济社会管理权限,将全部下放给自贸试验区”。如果利用此政策优势,在辽宁自由贸易试验区建立综合执法机构,可以相对集中行使分散在各部门的执法权,有利于整合执法力量、优化职能配置、提升执法水平,打造权责统一、权威高效的行政执法机制。建议综合执法机构依法履行以下职责:(1)集中行使自由贸易试验区范围内商务、知识产权、环境保护、水务、劳动监察、文化(含新闻出版广播影视、版权)、建设工程文明施工、城市管理、国土资源、工商、质监、食品药品安全、交通运输、房屋管理等领域的行政处罚权,以及与行政处罚权有关的行政强制措施权和行政检查权。(2)集中行使由自由贸易试验区注册审批机构审批事项的行政处罚权。(3)省、市政府决定由自由贸易试验区综合执法机构行使的其他行政处罚权。
  在此基础上,辽宁自由贸易试验区综合执法机构还应进一步创新执法模式。(1)在片区内试行抽查和专项检查相结合的新型执法模式。对片区内的市场主体除按少比例进行常态化抽查及个别有针对性的专项检查外,对其他市场主体总体上依照不告不理、有诉必查、违法必究的原则进行处理。综合执法机构对片区内的被监管对象每月按少比例随机常态化抽验。此外还可以根据具体情形及工作重点进行专项检查。不采取无目标任务的巡查、一般检查、减少对被监管对象的不良影响,创建和谐、高效的监管模式,营造宽松的营商环境。(2)制定一系列的公示制度,如:市场主体年度报告公示制度、市场主体自主公示制度、信用承诺公示制度、经营异常名录公示制度、严重违法企业名单公示制度、市场主体违法违规处罚公示制度以及信用联合惩戒制度,对市场主体进行有效监督。(3)健全督办问责机制。综合执法机构应对各执法机构协调联动推动重大事项的进度、效果等情况进行督查。对协调联动工作表现优异、做出突出贡献的执法机构,予以表彰。对无正当理由未按时完成协调联动工作的部门,联合有关组织和部门进行督办问责。通过效能问责、执法考评,对各执法部门及其工作人员未能按强制性标准严格执法造成损失,要依法追究责任。对造成食品、药品安全、生态环境安全、生产安全等领域事故的,实行严格的倒查追责。

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