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第十四届“辽宁法治论坛”获奖论文之七
w w w . y k f x w . c o m 2017年10月27日    y k f x w 访 问 82 次   

      辽宁自贸区“两法衔接”工作机制之构想
   
                                                            营口市人民检察院  吴湘睿
   
   2001年4月,党中央、国务院在部署整顿和规范市场经济秩序工作之初,就明确提出了行政执法与刑事司法相衔接(以下简称“两法衔接”)的基本策略。“两法衔接”是为确保涉嫌犯罪案件及时移送司法机关处理,在行政执法机关、公安机关、检察机关之间“建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制。”
   自贸区内建立“两法衔接”工作机制是促进政府职能转变、体现政府诚信和执法公信力、构建社会诚信体系建设、营造法治化营商环境的有力保障。区内政府职能由事前审批向事后监管转变,有必要通过“两法衔接”工作机制完善监管和处罚,但由于现有公安、司法机关设置不统一、不对等,部分行政执法权统一执行,“两法衔接”工作机制架构将产生重大变化。为此,现研究构想辽宁自贸区“两法衔接”结构框架,以期大力推进辽宁自贸区“两法衔接”工作。

   一、“两法衔接”工作顺应政府职能转变需求

   “两法衔接”工作机制作为确保涉嫌犯罪案件及时移送司法机关处理,在行政执法机关、公安机关、检察机关之间建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制,自2001年党中央、国务院首次明确提出后,在全国范围内已普遍有序开展。党的十八届三中全会提出进一步完善“两法衔接”工作机制。自贸区作为深化改革开放、推进制度创新“试验田”的地位和作用,是从经济体制到监管体制再到行政体制改革的综合实验区,目标是提供可供借鉴的“制度试验池”和适合推广的新模式。“两法衔接”工作机制作为及时有效打击经济犯罪的协作机制,在自贸区内大力推进,既是促进政府职能转变、实现国家治理能力现代化的必然内涵,也是体现政府诚信和执法公信力、构建社会诚信体系建设的重要基础,更是在自贸区内执法司法形势发生变化的情况下营造法治化营商环境的必然要求。
   (一)“两法衔接”是事中、事后监管的必要内涵
   2014年全国两会首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。辽宁自贸区,应为我国政府职能转变“探索新途径、积累新经验”,为建设精简、廉洁、高效、服务型政府提供可以复制和借鉴的具体做法。“两法衔接”工作机制在自贸区推进,是政府职能由事前审批向事中、事后监管转移的必要内涵。一是有利于政府职能平稳转变、形成打击犯罪合力。“两法衔接”工作机制在行政执法机关、公安机关、人民检察院之间业已形成的良好机制,在自贸区内推进,是政府职能转变的有力保障。二是有利于实现法治政府、廉洁政府的最终目标。“两法衔接”工作机制中强化对行政执法机关在执法过程中发现的涉嫌犯罪案件是否移交公安机关的监督,赋予人民检察院对行政执法机关执法办案的知情权,为防止政府行政权力滥用增添一道屏障。
   (二)“两法衔接”是构建社会诚信体系的重要基础
   “两法衔接”工作机制作为构建诚信体系的基础,有助于推进政务诚信、商务诚信、社会诚信在内的社会信用体系建设。一是有利于推进政务诚信建设。“两法衔接”工作机制的引入,强化人民检察院对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件和公安机关立案活动的监督,约束行政执法权力在法律框架内运行,推进政务诚信建设。二是有利于推进商务诚信建设。创设自贸区监管信息共享平台,有效解决信用信息互通问题,将个人信用信息中的违法犯罪信息作为重要一环纳入其中。通过政府监管部门作出行政性、刑事性惩戒,由金融、商业和社会服务机构作出市场性惩戒,利用信用查询的普及作出社会性惩戒,全方位提高失信成本,构筑让失信者寸步难行,让守信者一路畅通的商务诚信体系。
   (三)“两法衔接”是营造法治化营商环境的必然要求
   根据十八大精神,全面深化改革的总目标之一是构建法治化营商环境,“两法衔接”工作机制的引入是营造法治化营商环境的必然要求。一是有助于构建公正有序的法制环境。“两法衔接”工作机制利用人民检察院对案件定性、证据把握的优势,通过提前介入引导行政执法机关、公安机关围绕案件定性收集、固定和保全证据,形成打击违法犯罪活动合力。二是有助于建立清晰透明的法律边界。创设“两法衔接”信息共享平台,向公众开放查询,以负面违法犯罪实例警示公众,有助于帮助公众建立清晰透明可操作的行为规则,明确行为的法律边界。

   二、自贸区内外“两法衔接”工作环境比较研究

   (一)政府职能转变与机构设置
   如前所述,自贸区政府职能转变的核心内容,是政府的主要职能由事前审批向事中、事后的监管和处罚转移。为此,自贸区政府机构设置以精简、廉洁、服务、高效为目标,与一般政府机构设置以及相应的行政管理事项都有明显的不同。同时,自贸区肩负着全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命,其地位的特殊性决定了自贸区政府也有别于一般地方政府。
   自贸区并不是普通意义上的下辖区县级行政区域,自而是人民政府的派出机构,统筹管理和协调自贸区有关行政事务。与一般政府行政执法机关较多的情况不同,自贸区行政执法机关大幅精简,因此自贸区“两法衔接”工作机制成员单位的数量相比于区外将会大大减少,有利于加强各成员单位之间的衔接配合,提高工作实效,有利于推动行政执法机关与公安机关、人民检察院之间更加便捷高效地沟通与协作,便于各成员单位进一步统一认识、消除分歧,理顺机制、解决难题。
   在转变政府职能的背景与要求下,自贸区政府机构设置与区外相比具有较大的特殊性,总体来看有利于解决长期困扰“两法衔接”工作机制的牵头单位权威不足、成员单位认识衔接配合不到位等问题。应当充分利用这些有利因素,精心设计好自贸区“两法衔接”工作机制组织架构,在此基础上推进“两法衔接”工作机制制度创新与自我完善。
   (二)公安、司法机关结构配置
   目前自贸区各行政执法机关、公安机关、人民检察院的机构设置、内部部门和岗位设置都没有完全确定,今后开展“两法衔接”工作以及信息共享平台的建设使用具体到落实到哪个内部职能部门,还有待进一步研究。因此,短时期内要在自贸区推进“两法衔接”工作、建设信息共享平台仍面临一定的困难和不确定因素。
   自贸区内的行政、刑事法律适用存在特殊性,可能会带来“两法衔接”移送案件时管辖交叉、职责不清的问题。因此自贸区刑事案件的管辖应尽快形成独立体系,明确内部职能分工,确保自贸区司法制度以及“两法衔接”工作机制更加顺畅运行。
   (三)法律政策变化
   自贸区作为改革创新的试验区,国家法律法规在区内的适用具有特殊性。从世界各国自贸区的发展经验看,国际人口买卖、境外废弃物进境等情况时有发生。这些新类型犯罪需要司法机关及时研究应对,同时也需要加强与工商、海关、检验检疫、税务、外汇等主管部门的协作。
   自贸区法律适用有特殊性,统一执法、司法标准难度较大。自贸区“两法衔接”行政执法机关与司法机关之间必须建立起更加高效、顺畅的衔接配合机制,才能有效应对法律适用中的新情况新问题,真正做到公正执法,为营造法治化营商环境提供坚实保障。
   (四)监管信息共享平台创设
   自贸区以政府职能转变为目标,建设服务型政府,实现信息公开、透明行政是其内在要求。为此,自贸区应创设监管信息共享平台,使不同部门之间通过信息网络平台,实现监管信息的互通、交换和共享,这与“两法衔接”信息共享平台建设的目标契合。可将“两法衔接”信息共享平台作为监管信息共享平台的一个分支或应用功能模块进行开发建设,实现行政执法与刑事司法的信息互通与数据共享,并逐步发展为向社会开放的大数据平台。
   “两法衔接”信息共享平台建设应当抓住自贸区正在开发建设监管信息共享平台这一契机,在与自贸区管委会充分调研沟通应用需求的基础上,力争“两法衔接”信息共享平台同步建设,并提升应用实效,实现自我升级和完善,为构建社会诚信体系奠定基础。

   三、自贸区构建“两法衔接”工作机制之设想

   由于“两法衔接”是一种由各有关方面共同参与的动态衔接机制,因此,衔接机制不只是事务性衔接,更重要的是程序性衔接。针对上述“两法衔接”的现状和存在的主要问题,建议从立法、组织、机制保障、信息平台建设等方面对自贸区内“两法衔接”工作机制提出设想。
   (一)法制保障
   明确“两法衔接”区内的地位。建议将“两法衔接”工作机制作为综合管理和服务的项目列入自贸区管理办法。依据现有行政法规和规范性文件,尽快就衔接的途径、形式、具体程序、衔接工作中不作为的法律后果和追责制度等形成操作性细则,对“两法衔接”的责任主体、工作原则、适用范围、职责分工、移送标准、运作程序和效能监察等作出明确规定,确立“网上衔接、信息共享”的工作机制,以保障自贸区内“两法衔接”工作的顺利开展。
   (二)机制探索
   1.创设“两法衔接”信息共享平台
   自贸区设立“两法衔接”信息共享平台的价值就是打破“信息孤岛、信息壁垒”,以信息公开、共享为宗旨,畅通信息渠道,让分散的信息被整合利用。通过信息共享平台,实现与各行政执法机关现有的执法系统互联互通,实现网上对案件的移送和受理,并及时交流执法动态,跟踪并监控案件信息流程,使衔接工作各方对行政机关的处罚信息变被动接收为主动掌握。
   制定区内信息共享平台应用管理办法。结合自贸区实际情况,制定区内信息平台的管理办法。主要明确以下三方面内容:一是平台成员单位,将涉及的“两法衔接”平台的工商、质监、税务、规划国土、劳动人事、食品药品监管、文化、卫生部门纳入平台。二是确立案件移送要求,确定案件移送要求,明确各成员单位录入信息时间和内容。三是明确信息录入范围,将区内所有行政处罚信息,所有行政处罚终结案件(除适用简易程序或特别程序的案件外)导入信息共享平台,全面实现行政处罚终结案件的资源共享和结果监控。
   落实信息共享平台的日常管理和技术开发。建议由自贸区管委会信息技术部门负责对信息共享平台实施统一管理,负责落实经费保障和网络平台的日常维护、升级,以确保信息共享平台的正常使用;并切实做到定岗、定职、定人,确保平台顺畅运行和上下联通。
   2.确立案件移送机制
   针对案件移送流转过程中公、检、法在自贸区内机构设置的特殊性,建议由自贸区公安局承担“两法衔接”移送案件的受理、立案、侦查职能;由自贸区检察室办理自贸区内的刑事案件、查处自贸区内的职务犯罪、开展职务犯罪预防及金融、航运、商贸等领域犯罪预防工作;自贸区法庭承担办理刑事案件的职能。由此,通过明确自贸区刑事案件管辖,从而统一归口相关刑事案件的侦、诉、判。
   3.配套工作机制之形成
   (1)联席会议机制。各成员单位可通过联席会议相互通报情况、沟通信息,加强学习、消除认识分歧,进行个案协调等,特别是对于一些重大疑难的行政执法案件,各方可以通过联席会议进行论证与研究,有利于达成共识。自贸区内确立联席会议机制,应着重确立信息共享工作规范,明确信息采集、加工、传递、应用、反馈等环节的工作职责,健全信息共享长效机制,研究、探讨监管信息平台和两法衔接平台的改进措施。
   (2)案件协同配合机制。主要体现为行政执法机关在对涉嫌犯罪的重大违法案件进行查处时,可以商请公安机关共同行动、邀请人民检察院适时介入,就案件的定性、法律的适用以及取证的方向等提出建议,通过联合执法在第一时间内对犯罪嫌疑人采取有效措施并对证据进行收集和固定,从而形成工作合力,提高打击处理的效率。
   (3)监督管理机制。监察机关对于“两法衔接”工作中发生的行政执法机关对涉嫌犯罪案件不移送、以罚代刑、不配合人民检察院监督和公安机关对移送案件不依法办理等问题切实发挥监督作用,依法实施行政执法监察。通过完善政务考核、明确奖惩激励、建立问责制度、列入行政效能监察等方式,确保自身监督职责履行。将平台运行管理工作纳入行政效能监察范围,由监察部门对信息共享平台的运用、管理及执行制度情况予以立项,组织实施效能监察,对监察发现的偏差及时纠正并向政府部门报告,同时将该督查考核机制纳入政府信息公开年度考核项目中,确保社会的诚信体系基础性工作落到实处。
   (三)检察权定位
   人民检察院在我国宪法中的定位是法律监督机关,公诉权、侦查权、批捕权和法律监督权是检察权的主要权能。为了全面履行法律监督职责,人民检察院各职能部门需充分融入,使检察权真正参与到“两法衔接”工作机制构建中并发挥应有的作用。
   1.加强立案监督工作
   立案监督是人民检察院主要工作职责之一,行政执法机关应当移送而不移送涉嫌犯罪案件,以及公安机关应当立案而不立案是立案监督的主要内容。在区内贸易量巨大的情况下,通过立案监督工作能够有效防止“以罚代刑”、“有案不立”等现象发生,维护自贸区良好的法制环境。
   2.形成打击犯罪合力
   人民检察院通过适时介入实现与公安机关、行政执法机关的工作衔接。介入期间由于证据的可收集性、完整性较高,在人民检察院的引导下公安机关、行政执法机关能及时收集、完善主要证据,为案件处理打下坚实基础。建议由自贸区检察室统一对口区内公安机关、行政执法机关,对案件适时介入、引导取证,履行批捕和起诉职能,从而保证刑事案件在区内统一执法尺度,减少诉讼成本,促进司法公正。
   3.加大职务犯罪侦查力度
   加大对贪污贿赂、渎职犯罪的打击力度,有利于监督行政执法机关工作人员依法履职,及时移送涉嫌犯罪案件,监督公安机关依法立案、查办各类刑事犯罪案件,有效防止该移不移、有案不移、以罚代刑、该立不立、立而不侦背后的职务犯罪。
   4.做好职务犯罪预防工作
   职务犯罪预防工作是法律监督的重要内容,人民检察院紧密结合查办的典型职务犯罪案件,深入分析和研究职务犯罪发生的背景、原因和规律,仔细查找相关行业和系统中带有普遍性、系统性和全局性的问题,顺应自贸区的特点,从机制、制度和管理等角度提出源头预防的对策与建议,帮助有关部门和单位强化教育、健全制度、落实监督、完善管理,从而有效地遏制和减少职务犯罪的发生。
   自贸区内政府职能由事前审批向事后监管转变,有必要通过“两法衔接”工作机制完善监管和处罚,但由于现有公安、司法机关设置不统一、不对等,部分行政执法权统一执行,“两法衔接”工作机制架构将产生重大变化。建议在区内设立由管委会组建的“两法衔接”工作领导小组,协调“两法衔接”工作,并在区内设立专门的公安、司法机关集中办理刑事案件,充分发挥人民检察院立案监督、引导取证、职务犯罪打击与预防职能,促进自贸区形成良好的法治环境。   

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